L'Avenir de l'Europe

La crise iranienne : un défi pour l'Europe

Depuis bientôt cinq ans, la crise nucléaire iranienne constitue un des principaux défis adressés à la Politique Etrangère et de Sécurité Commune de l'Union européenne. C'est également, parmi les grands dossiers internationaux, celui où l'implication de l'UE en tant que telle a été la plus visible.
En effet, depuis 2003, la « troïka » européenne (E3), composée de la France, de l'Allemagne et du Royaume-Uni, exerce des pressions constantes sur Téhéran afin d'obtenir tous les éléments du dossier nucléaire. Signataire du Traité de Non Prolifération (TNP), l'Iran possède le droit de se doter d'une industrie nucléaire civile. Ce droit n'est guère contesté par les dirigeants européens. Ces derniers souhaitent en revanche obtenir la garantie que les efforts de Téhéran n'ont pas de finalité militaire. Cette exigence de garantie a été constamment réaffirmée depuis la découverte, en 2002, d'un programme clandestin d'enrichissement de l'uranium sur le sol iranien. Ce programme, qui constitue une violation des engagements pris par l'Iran vis-à-vis de l'Agence Internationale de l'Energie Atomique (AIEA), a rompu la confiance entre l'Iran et la communauté internationale. Qui plus est, d'après de nombreux experts, l'existence d'un tel programme ne peut se justifier que par une volonté iranienne d'obtenir l'arme atomique – ou tout au moins de se doter des capacités nécessaires à son obtention.

Les négociations, initiées par les Européens et soutenues depuis 2005 par les trois autres membres permanents du Conseil de Sécurité de l'ONU (États-Unis, Russie, Chine), visent précisément à rétablir la confiance et à prémunir la communauté internationale contre toute nouvelle transgression iranienne. Face au refus constant de l'Iran d'interrompre ses efforts d'enrichissement, des sanctions internationales ont été votées par le Conseil. Ces sanctions ont été constamment renforcées, sans que cette pression internationale réussisse pour l'heure à faire dévier les dirigeants iraniens de leur politique. Un récent rapport des services secrets américains a certes affirmé que le programme nucléaire militaire de l'Iran avait été interrompu en 2003, mais, en l'absence de vérification sur le terrain, ce rapport n'a pas mis fin à la crise.

Pour de nombreux observateurs, l'échec des négociations semble démontrer que les « Six » sont impuissants face à la volonté iranienne de poursuivre un programme nucléaire en dehors de tout contrôle international, de sorte que même la résolution 1737 du Conseil de Sécurité - interdisant à l'Iran de poursuivre son programme nucléaire et imposant un embargo sur le transfert de technologies sensibles en direction du pays - s'est avérée impuissante à faire fléchir les dirigeants iraniens.

Les impasses de la politique européenne actuelle

L'échec de la stratégie poursuivie jusqu'à aujourd'hui par les grandes puissances semble appeler la critique. En particulier, la faiblesse de l'implication européenne mérite d'être soulignée. Certes, les efforts des « 3 » sont officiellement soutenus par l'ensemble de l'Union européenne, tandis que le Haut Représentant pour la Politique Etrangère et de Sécurité Commune, Javier Solana, continue de jouer un rôle central dans les négociations avec les dirigeants iraniens. Néanmoins, pourquoi l'UE à 27 se contenterait-elle de faire entendre sa voix à ...3 ? Autrement dit, pourquoi la Troïka resterait-t-elle seule à s'exprimer, tandis que les autres membres de l'UE demeureraient quasi-absents du dossier ? 27 États pèseraient plus lourd, auraient plus de crédibilité, d'influence, tandis que laisser seulement 3 États européens traiter le dossier donne une image négative d'une Europe qui considère l'Iran comme un sujet « pour puissances averties » et non comme un sujet sur lequel tous les Etats devraient se pencher.

Un autre problème concerne le degré d'indépendance réelle de la position européenne. Contrairement à une impression répandue, l'Europe politique, à travers ce dossier, se trouve en réalité affaiblie. Aux yeux des dirigeants internationaux, des analystes et de l'opinion publique, la Troïka suit, sans autre réflexion, les États-Unis dans ses choix et ses propositions, se contentant seulement d'ajouter une touche de « diplomatie » en gardant le contact établi et en rencontrant fréquemment les responsables iraniens. Cela suffit-il ?

Il est nécessaire aujourd'hui d'avoir une position européenne à 27 ferme, diplomatique, mais reflétant les intérêts, valeurs et objectifs propres à l'Union européenne. Cette démarche collective ne pourra être mise en oeuvre qu'après avoir pris en compte les intérêts et positions des 27 États membres de l'UE.

Quelle stratégie européenne pour l'Iran ?

La solution à la crise iranienne est clairement politique. Bien que la possibilité d'un affrontement militaire ne puisse jamais être écartée - encore moins dans les discours - il semble aujourd'hui évident qu'aucun État européen n'envisage de mettre fin aux négociations avec le régime islamique, et ce malgré les propos parfois très virulents du président iranien à l'égard des dirigeants « occidentaux » , de l'AIEA et des décisions du Conseil de Sécurité de l'ONU. La question qui se pose est celle de la réelle motivation des dirigeants européens, et de leurs objectifs.
Quel doit être le but ultime de l'Union européenne ? La fin du programme nucléaire iranien ? Un changement de la politique iranienne au Moyen-Orient (notamment le soutien aux milices chiites en Irak et au Hezbollah au Liban) ? Ou tout simplement, un changement de régime en Iran ?

Objectif le plus désirable pour certains, mais également le plus radical, le changement de régime se trouve aujourd'hui disqualifié par l'expérience irakienne et apparaît en tout état de cause impossible à atteindre, en raison de l'affaiblissement des capacités militaires américaine et européenne.
Une autre option, plus politique, paraît plus envisageable dans l'immédiat. Par des jeux d'alliances, nouvelles et anciennes, de déclarations, d'actions très discrètes, les États-Unis s'efforcent d'isoler progressivement l'Iran sur la scène internationale. Isolement très redouté par les dirigeants iraniens qui, sous les mandats du président Khatami, avaient réussi à renouer le contact avec l'étranger proche et parfois plus lointain. En s'assurant que l'Iran n'a pas d'allié dans la région, Washington prépare le départ des mollahs.
Cette stratégie comporte certaines limites. Les voisins de l'Iran, qui souhaitent éviter la guerre, maintiennent des contacts réguliers avec la République islamique. C'est le cas notamment de l'Arabie Saoudite et de l'actuel gouvernement irakien, la Syrie étant pour sa part un allié objectif de Téhéran. Il est clair cependant que les ambitions de l'Iran provoquent de réelles inquiétudes chez ses voisins. Contrairement à leurs opinions publiques, les dirigeants arabes sunnites ne souhaitent pas un départ précipité des Occidentaux, qui les laisseraient seuls face à la grande puissance chiite. La stratégie d'isolement des États-Unis, si elle ne peut réussir entièrement, accroît incontestablement la pression sur les dirigeants iraniens.

Sur ce sujet, les Européens ne semblent pas unanimes. Ainsi, la France, dont la politique étrangère connaît une certaine inflexion avec le président Sarkozy, condamne avec fermeté les actions de Téhéran au Moyen-Orient et en Iran même, en particulier la dictature du régime et son soutien au terrorisme, et rejette l'idée qu'il ne faudrait pas agir par crainte de l'affrontement.. Il n'est toutefois pas certain que cette position dure soit unanimement partagée en Europe. Si Londres et Berlin proclament également leur fermeté, les réactions européennes à l'évocation par Bernard Kouchner de la possibilité d'une guerre démontrent que, pour de nombreux États membres de l'UE, la volonté d'éviter à tout prix un nouveau conflit tend à prendre le pas sur toute autre considération. Il y a là un désaccord potentiellement fondamental entre la France et certains de ses partenaires.

Au delà de la question du soutien à Washington, la crise iranienne impose en réalité à l'Union européenne un choix géopolitique et stratégique. Un Iran stable, fort, prospère, et une population qui profiterait du développement économique et des richesses de son pays, constitueraient pour l'Europe un bénéfice à l'évidence considérable. L'expérience irakienne rappelle cependant les nécessités de la prudence et souligne la faible capacité des acteurs extérieurs à transformer par eux-mêmes le Moyen-Orient.

Dès lors, l'Union européenne doit éviter un double écueil. Elle ne doit pas aggraver inutilement l'instabilité dans une région déjà particulièrement meurtrie, mais elle ne doit pas non plus se satisfaire de l'existence de l'actuel régime iranien. Ce régime, s'il constitue pour certains un partenaire commercial intéressant, continue en effet de menacer certains de ses voisins et de violer de manière répétée le droit international. La solution ne peut consister qu'à articuler les exigences du court terme à une ambition de long terme. Les Européens doivent se doter d'une vision commune, et se préparer à agir ensemble, en collaboration avec leurs amis en Iran, pour infléchir la politique et l'histoire iraniennes dans un sens plus conforme à leurs véritables intérêts et à leurs idéaux.

Rita KIAI
Pôle Études
Membre du Groupe Énergie et Europe Élargie

Quentin PERRET
Pôle Études
Responsable du Groupe Énergie et Europe Élargie

Un partenariat bloqué

Le 20ème sommet UE-Russie s'est déroulé dans une atmosphère d'incompréhension devenue presque ordinaire. Les négociations sur le renouvellement de l'Accord de Partenariat et de Coopération (APC), qui fixe depuis 1997 le cadre des relations politiques et commerciales entre les deux partenaires, demeurent au point mort. Le "dialogue énergétique" lancé en 2000 s'est avéré incapable de concilier deux conceptions profondément divergentes de la sécurité énergétique. Enfin, l'Espace Commun de Sécurité Extérieure, le plus important des "Quatre Espaces" formalisés en 2005[1], est paralysé par les positions antagonistes adoptées par Moscou et Bruxelles, face à la plupart des crises régionales et internationales. L'UE et la Russie paraissent aujourd'hui trop dissemblables pour pouvoir agir de concert: entre un Etat traditionnel soucieux de souveraineté à l'intérieur et de puissance à l'extérieur, et une communauté fondée sur le primat de la démocratie et de la règle juridique, les divergences d'intérêts et de valeurs touchent à l'essentiel.

La question du leadership russe : les incertitudes de l’après Poutine

L’un des paramètres importants dans cette relance du partenariat UE-Russie est celui du leadership russe. Or la conjoncture préélectorale ne favorise guère une relance immédiate du Partenariat. S'il ne fait aucun doute que le parti Russie Unie, conduit par Vladimir Poutine en personne, remportera une large majorité des sièges à la Douma lors des élections législatives de décembre, l'issue de l'élection présidentielle de mars demeure totalement opaque. Nul ne sait aujourd'hui qui sera autorisé à disputer la succession du Président Poutine. Plus important encore, l'étendue même des pouvoirs du futur président est sujette à caution, dans la mesure où l'actuel locataire du Kremlin continue d'entretenir le mystère sur son avenir personnel. Le Président russe a récemment annoncé son intention de conduire une liste aux légistatives, ce qui, compte-tenu de sa popularité très forte, aboutirait à sa nomination en tant que Premier ministre. Cette incertitude contraint les dirigeants européens à la prudence, même si aucune rupture par rapport à la politique actuelle n'est à attendre après 2008.

L’ébauche de convergences dans la politique européenne envers la Russie

Du côté de l'Union européenne, les changements intervenus dans plusieurs grandes capitales (Paris, Londres) favorisent en revanche l'émergence de convergences dans la politique vis-à-vis de Moscou. Le départ simultané de Jacques Chirac et de Tony Blair marque symboliquement la fin des divisions héritées de la guerre d'Irak, et permet d'envisager une réunification des diplomaties européennes. Sur le fond, une plus grande unité est également perceptible. Contrairement à leurs prédécesseurs immédiats, ni Nicolas Sarkozy ni Angela Merkel ne souhaitent préserver l'axe Paris-Berlin-Moscou comme contrepoids éventuel à la "nouvelle Europe". A l'inverse, la défaite du gouvernement Kaczynski en Pologne marque l'échec des partisans les plus extrémistes d'une ligne systématiquement anti-russe. Les principaux gouvernements européens semblent ainsi s'acheminer vers une ligne commune vis-à-vis de Moscou, à la fois modérée et réaliste. Cette ligne serait la suivante : approfondissement de la coopération lorsque celle-ci est dans l'intérêt de tous (en particulier dans le domaine économique), mais défense des positions européennes lorsque celles-ci sont en contradiction avec les positions russes. Tous les pays de l’UE semblent décidés pour ce faire à accroître l'indépendance effective de l'Union européenne vis-à-vis de la Russie. Dans ces conditions, il n'est pas trop tôt pour envisager les axes prioritaires d'une nouvelle politique européenne envers Moscou:

- Une implication dans les „conflits gelés“ et l’espace post-soviétique

Une rupture entre la Russie et l'Occident au sujet du Kosovo apparaît aujourd'hui inéluctable. L'opposition de principe de la Serbie et de la Russie à la sécession de la province albanophone ne paraît pas pouvoir être surmontée. Dans ces conditions, une déclaration d'indépendance unilatérale du Kosovo, reconnue par les seuls gouvernements occidentaux, pourrait avoir des répercussions dans les 'conflits gelés' de l'ex-Union soviétique, la Russie se sentant désormais autorisée à encourager les vélléités sécessionnistes chez certains de ses voisins. Compte-tenu des rapports particulièrement tendus entre la Russie et la Géorgie, un soutien de Moscou à l'indépendance des provinces géorgiennes d'Abkhazie et d'Ossétie du Sud ne paraît pas invraisemblable.

L’Ukraine : facteur de modération dans les relations UE-Russie ?

Dans ce contexte, la récente victoire de la 'coalition Orange' en Ukraine revêt une double importance. D'une part, cette victoire permet d'envisager un nouveau rapprochement entre Kiev et les capitales européennes. D'autre part, la réussite de l'expérience ukrainienne pourrait inciter Moscou à ne pas donner trop d'ampleur à ses divergences avec Bruxelles, de peur de voir l'Ukraine basculer irrémédiablement dans le camp de l'Union européenne. La présence d'un gouvernement pro-européen à Kiev permettrait d'autre part d'espérer un règlement de la crise moldave, les autorités sécessionnistes de Transnistrie soutenues par Moscou s'étant largement appuyées par le passé sur la bienveillance du gouvernement et des milieux d'affaires ukrainiens. Les Européens devraient donc, au cours des prochaines années, accorder une attention prioritaire à l'Ukraine, à la fois en incitant les dirigeants de la coalition Orange à préserver leur unité, et en soutenant fortement les projets économiques du futur gouvernement. Le succès de la coalition démocratique à Kiev (composée du parti Notre Ukraine du président Ioushchenko et du Bloc Yulia Timochenko) serait non seulement souhaitable en tant que tel, mais constituerait en outre un facteur de modération (certes involontaire) dans les relations entre la Russie et l'Union européenne. Par exemple dans le domaine énergétique, Kiev pourrait participer à des négociations trilatérales avec l’UE et la Russie, évitant ainsi un face à face inévitablement tendu entre ces deux dernières.

- Une politique énergétique commune

Les profils énergétiques des Etats membres de l'UE sont extrêmement contrastés. Cette mosaïque des intérêts constitue un obstacle à la définition d'une politique énergétique commune. Celle-ci tend néanmoins à s'imposer d’elle-même pour trois raisons essentielles: l'insécurité croissante de l'approvisionnement européen en gaz et en pétrole; la hausse continue du prix des hydrocarbures; le réchauffement climatique. Une gestion optimale de ces trois risques requiert de la part des Européens une approche commune. En dépit des divergences entre Etats et des propositions parfois contestées de la Commission européenne (notamment l'unbundling[2]), un consensus semble se dessiner sur trois objectifs essentiels: minimiser la consommation globale d'hydrocarbures (grâce aux économies d'énergie et aux énergies renouvelables), assurer une solidarité effective des Etats membres face au risque de pénurie (grâce à l'harmonisation des régulations nationales et à l'interconnection des réseaux de transport et de distribution), définir une stratégie commune de sécurisation des importations (grâce à la diversification des approvisionnements et à la conclusion d'accords politiques avec les fournisseurs extérieurs de l'Union). Reste à travailler sur les aspects juridiques, industriels et diplomatiques de cette nouvelle politique.

Une politique énergétique commune présenterait pour les relations russo-européennes deux types de conséquences. D'une part, elle renforcerait considérablement la position de l'Union européenne vis-à-vis de la Russie, en réduisant la part des hydrocarbures russes dans le profil énergétique global de l'Union et en interdisant à Gazprom et aux autorités russes d'exploiter les divisions entre Etats européens. Aujourd’hui, ces divisions place Moscou largement en position de force tant sur le plan commercial que sur le plan politique. D'autre part, elle élargirait sensiblement le spectre des coopérations industrielles russo-européennes, ce qui pourrait permettre de contourner le débat, aujourd'hui stérile, relatif à la Charte de l'Energie et à la liberté d'investissement dans le secteur énergétique russe. A une approche juridique fondée sur un objectif de „réciprocité“ purement abstrait, se substituerait une approche politique fondée sur la complémentarité des intérêts. Or l'objectif de l'Union de sécuriser ses importations rencontre la volonté de la Russie de diversifier son économie. Ajoutons que la réassurance psychologique ainsi fournie aux Européens ne pourrait qu'alléger l'atmosphère des discussions bilatérales.

- Une nouvelle stratégie transatlantique

Les rapports russo-américains constituent l'arrière-plan indépassable des relations entre l'Union européenne et la Russie. L'opposition de Moscou à la stratégie globale des Etats-Unis (notamment le rejet des institutions internationales, l'expansionnisme démocratique et la politique de "changement de régime" au Moyen-Orient) se trouve exacerbée par le renforcement de la présence militaire américaine dans l'ancien espace soviétique et ses satellites. La crise ouverte par le projet américain d'implantation d'un bouclier anti-missile en Pologne et en République tchèque n'est qu'un élément d'une crise plus vaste, qui se traduit aujourd'hui par la réorientation de la politique russe vers la Chine et l'Asie centrale. Par le biais de l'Organisation de la coopération de Shanghai (OCS) et de l'Organisation du Traité de sécurité collective, la Russie poursuit un double objectif: à court terme, le départ des troupes américaines d'Asie centrale, à long terme, le regroupement des puissances hostiles à l'actuelle politique américaine. L'hostilité de la Russie à toutes nouvelles sanctions internationales contre l'Iran constitue la dernière manifestation en date de cette politique.

Dans une stratégie bien pensée envers la Russie, l'Union européenne ne peut donc se désintéresser de la politique américaine. L'élaboration d'une nouvelle stratégie transatlantique, vis-à-vis de la Russie et du reste du monde, est envisageable après janvier 2009 et l'entrée en fonctions du successeur de George W. Bush. Une telle stratégie devrait inclure avant tout la restauration d'un véritable dialogue stratégique entre grandes puissances nucléaires, incluant notamment un renforcement des traités de désarmement existants et leur extension aux puissances émergentes. Sur cette base pourrait être relancée la lutte contre la prolifération, avec des instruments juridiques globaux et équitables (un TNP renforcé, par exemple). Plus généralement, le retour des Etats-Unis au multilatéralisme et la répudiation du messianisme néo-conservateur, permettraient d'envisager une nouvelle période de collaboration entre l'Amérique, l'Europe, la Russie, la Chine et l'Inde, sur des sujets comme le développement de l'Afrique et la lutte contre le réchauffement climatique. L'Union européenne devrait réfléchir à ces sujets sans attendre 2009.

Camille Servan-Schreiber

Vice-Présidente, Responsable du Pôle Etudes

Quentin Perret

Pôle Etudes/Responsable du groupe Russie et Europe Orientale

[1] La coopération UE-Russie est définie depuis 2005 par quatre „espaces communs“: un espace économique, un espace de liberté, de sécurité et de justice, un espace de sécurité extérieure et un espace de recherche et d'éducation.

[2] L'unbundling est la séparation patrimoniale des infrastructures de production et de transport de l'énergie. Cette mesure, recommandée par la Commission européenne pour les secteurs du gaz et de l'électricité, aboutirait au démantèlement des entreprises énergétiques intégrées, telle EDF.