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Note: ce texte est une introduction à une future analyse de la politique énergétique européenne.


L'Europe et l'énergie: le défi de la sécurité des approvisionnements

La contrainte énergétique est aujourd'hui l'un des déterminants majeurs de la politique internationale. Les tensions croissantes sur les marchés des hydrocarbures représentent une menace réelle pour les économies de certains pays importateurs, tout en élevant au rang de puissances les principaux pays producteurs. Dans le même temps, la dégradation accélérée du climat oblige progressivement l'ensemble des Etats de la planète à entrer dans l'ère de l'après-carbone. Ces deux contraintes ne se recoupent pas forcément. En effet, si chacun a intérêt à combattre le réchauffement climatique, ni les pays exportateurs ni même certains pays importateurs n'ont intérêt, sur un plan économique ou politique, à renoncer dans l'immédiat aux énergies carbonées. Celles-ci conservent en effet de très grands avantages, sur le plan technique et économique par rapport aux énergies renouvelables (qui restent onéreuses et encore relativement expérimentales) ou sur le plan politique par rapport au nucléaire (qui demeure contesté dans de nombreux pays, notamment en Allemagne). Les énergies carbonées ne seront donc pas facilement remplaçables. D'autre part, l'attitude des Etats, et singulièrement des membres de l'Union européenne, varie en fonction de l'existence d'éventuelles réserves domestiques1 et de l'état de leurs relations avec les principaux pays producteurs (en particulier la Russie). De là découlent des choix politiques favorisant ou rejetant certains types de combustibles. Les considérations économiques sont elles aussi fondamentales, mais non moins divergentes. En effet, les contraintes applicables au pétrole, au gaz ou au charbon ne sont jamais identiques ni invariables et diffèrent d'un Etat à l'autre.


Une pensée stratégique européenne qui reste à mettre en oeuvre

En dépit de ces profondes différences d'intérêt, les gouvernements européens s'accordent aujourd'hui sur la nécessité de combattre le réchauffement climatique, de garantir la sécurité des approvisionnements de chacun, face aux risques de rupture, et de veiller au maintien de la compétitivité des économies européennes. Les instruments permettant de concilier, autant que faire se peut, ces trois objectifs distincts sont toutefois loin d'être en place. A côté des objectifs-cibles fixés par le Conseil européen de mars 2007, visant à préserver le climat, et des propositions controversées de la Commission européenne cherchant à découpler les activités de production et de distribution dans les secteurs du gaz et de l'électricité (l'unbundling), l'Union ne dispose pour l'heure, ni d'un véritable plan d'ensemble définissant ses nouvelles infrastructures industrielles, ni d'une vision crédible pour défendre ses intérêts vis-à-vis de ses fournisseurs extérieurs. Si la lutte contre le réchauffement climatique ne fait désormais plus débat, une stratégie visant à maximiser la sécurité des approvisionnements internes et externes des Etats reste à définir. Les actions à mettre en œuvre incluent notamment l'unification des réseaux de transport de gaz et d'électricité européens, l'accélération de la diversification des sources d'approvisionnement, la constitution de réserves stratégiques de gaz et, enfin, la définition d'une véritable politique énergétique extérieure.


Les atouts majeurs de la France

Dans ce contexte, la France dispose d'une position unique parmi ses pairs, qui lui ouvre de réelles possibilités d'influencer en profondeur l'agenda européen pour les prochaines années. Sur le plan industriel, la France possède des leaders mondiaux dans presque toutes les activités liées au secteur énergétique: les métiers de l'amont (gaz/GNL, pétrole, uranium, parc de centrales nucléaires), le trading de commodities et de carbone, les métiers de l'aval (électricité et gaz, raffineries, pétrochimie, gaz industriels) ou encore les équipementiers (centrales, transmission, gestion de la demande d'énergie). Les grandes tendances observées aujourd'hui dans le monde – relance du nucléaire2, émergence décisive du charbon, essor du Gaz Naturel Liquéfié (GNL) – renforcent encore la valeur de ces différents atouts.

Sur le plan diplomatique, la France a la chance d'entretenir de bonnes relations avec les principaux pays producteurs, sans que cette cordialité s'accompagne d'une dépendance excessive à leur égard, puisqu'aussi bien la diversité de ses sources d'approvisionnement que son parc nucléaire lui assurent un réel niveau d'indépendance énergétique. Par rapport à ses partenaires européens plus dépendants des hydrocarbures importés, Paris se trouve ainsi dans une position d'équilibre idéale, qu'il s'agisse de conclure un nouvel accord de Partenariat entre l'UE et la Russie ou d'établir l'Union méditerranéenne. Ce raisonnement vaut également pour la lutte contre les gaz à effet de serre: son bon bilan dans ce domaine autorise la France à jouer un rôle décisif dans les négociations pour un accord post-Kyoto, en 2012.


Les failles potentielles: investissements et restructuration du tissu industriel

Des difficultés demeurent néanmoins. Les atouts industriels de la France ne doivent pas faire oublier la nécessité de prolonger massivement les investissements dans la Recherche & Développement (biocarburants, charbon propre...), de mettre l'accent sur les dangers du charbon ordinaire à l'échelle internationale, et de poursuivre les rapprochements entre acteurs industriels, afin de permettre à ceux-ci d'atteindre la taille critique nécessaire pour s'imposer face à leurs concurrents. Dans la compétition mondiale pour les technologies de pointe, le manque d'investissements et l'absence de révision des programmes pour les filières universitaires techniques et scientifiques, pourraient à terme compromettre la position avantageuse qu'occupe aujourd'hui notre pays. De manière moins dramatique, la diversification des problèmes liés à l'énergie et leur complexité toujours plus grande, accroissent considérablement le rôle des entreprises dans la politique internationale, au détriment des ministères établis. Les éventuels conflits d'influence entre le Quai d'Orsay et les grandes entreprises industrielles représentent pour le gouvernement français une difficulté potentielle à ne pas négliger.


La position de la France au sein de l'UE

Au sein de l'Union européenne, la force même de la position française et la clarté de sa vision compliquent nos relations bilatérales avec certains de nos interlocuteurs européens. C'est le cas avec la Commission européenne, qui, bien qu'elle n'ait pour l'heure guère intégré les nouveaux défis liés à la sécurité des approvisionnements, n'en continue pas moins de poursuivre un agenda de libéralisation hérité des années 80, au nom d'une compétitivité économique elle-même hypothétique. C'est également le cas avec certains Etats membres comme l'Allemagne, qui s'efforcent de diminuer les importantes émissions de carbone produites par leurs économies, mais prétendent dans le même temps sortir du nucléaire, interdisant même aux autorités communautaires d'adopter toute mesure réglementaire susceptible de favoriser cette source d'énergie à la fois propre et fiable. En outre, la résurgence internationale de l'énergie atomique place la France en position de concurrent direct de la Russie dans la course à la signature des accords de coopération en matière de nucléaire civil, ce qui pourrait compliquer à la marge les négociations pour un nouveau Partenariat entre l'UE et la Russie.
Dans les débats actuels sur la politique énergétique européenne, la France se trouve en fait confrontée au paradoxe de la réussite. Souhaitant légitimement préserver un modèle national qui a fait ses preuves, elle pourrait se contenter d'ignorer ou de rejeter certaines propositions européennes; mais ce faisant, elle sacrifierait un avantage potentiellement décisif pour son influence en Europe. L'opportunité que constitue la perspective d'un accord énergétique européen sous Présidence française, au second semestre 2008, ne peut en réalité être abandonnée: les bénéfices potentiels, pour l'UE et pour la France, sont tout simplement trop importants. Deux réalités doivent alors être conservées à l'esprit. D'une part, les positions françaises sur l'unbundling et le nucléaire ne sont pas isolées. Elles gagnent même du terrain, à mesure que se concrétisent les difficultés liées aux énergies alternatives3, et les insuffisances d'une approche purement concurrentielle pour assurer la sécurité énergétique interne et externe de l'UE4 . D'autre part, de nombreux pays européens demeurent profondément insatisfaits de l'absence de toute politique crédible de l'UE destinée à garantir leur approvisionnement extérieur. En proposant des mesures en ce sens, la France pourrait établir avec ces pays une forme d'alliance, ce qui ne pourrait que favoriser en retour ses intérêts politiques et industriels en Europe.


Les lacunes de la stratégie communautaire

Les objectifs-cibles définis lors du Conseil européen de mars 2007 engagent les Etats membres à réduire de manière drastique leur consommation d'hydrocarbures. La réduction des émissions de gaz à effet de serre, le développement des énergies renouvelables et l'amélioration de l'efficacité énergétique devront chacun atteindre 20 % en 2020. Les modalités de partage de ces objectifs européens entre les différents Etats membres ont été proposées par la Commission européenne dans le cadre du paquet Climat-Energie présenté le 23 janvier. Le volet sécuritaire demeure toutefois largement absent de cette politique énergétique. En effet, même s'ils parviennent à atteindre l'ensemble de leurs objectifs, les Européens demeureront dépendants de leurs fournisseurs extérieurs pour le pétrole et le gaz qu'ils continueront de consommer. Or l'Union n'apporte qu'une réponse extrêmement lacunaire à la question de la sécurité d'approvisionnement de ses membres. Ce problème se pose pourtant avec une acuité particulière pour le gaz: de nombreux Etats européens ne disposent aujourd'hui d'aucun recours dans l'éventualité d'une rupture soudaine de leur approvisionnement extérieur. Le projet de troisième directive pour le gaz et l'électricité, présenté par la Commission en septembre 2007, mentionne brièvement ce sujet, mais se borne en pratique à proposer l'achèvement de l'unbundling et la création d'une Agence de coopération des régulateurs énergétiques nationaux, destinée à unifier les procédures de régulation des réseaux électriques et gaziers en Europe. Cette dernière proposition, indispensable à terme, se heurte aujourd'hui à l'absence de tout réseau effectivement paneuropéen. Or, sur la question essentielle de l'interconnexion des réseaux nationaux, qui suppose la construction de nouvelles infrastructures de transport pour le gaz et l'électricité, la Commission, faisant fi de toute expérience, semble s'en remettre à la main invisible de l'unbundling. Elle ne s'attarde pas davantage sur la nécessité de remédier à la faiblesse actuelle des stocks stratégiques de gaz en Europe. Elle est silencieuse sur la nécessité de coordonner et d'accentuer les efforts en cours visant à diversifier les sources d'approvisionnement en gaz (grâce en particulier au GNL). Enfin, elle est entièrement muette sur les perspectives de mise en place d'une politique énergétique extérieure commune.

La nécessité de cette dernière politique est pourtant chaque jour plus évidente, face à l'utilisation stratégique de la ressource gazière mise en œuvre par le principal fournisseur extérieur de l'Union, à savoir la Russie. Le contraste entre le volontarisme monopolistique des autorités russes et les décisions essentiellement réactives et non coordonnées de leurs homologues européens renforce considérablement la position de la Russie dans les conflits diplomatiques avec l'Occident, tout en hypothéquant à moyen terme la sécurité d'approvisionnement des Etats européens5.


Pour une Haute autorité européenne du gaz et de l'électricité

Ces lacunes persistantes de la stratégie communautaire ne reflètent pas simplement un parti pris idéologique. Ils sont également le produit de la réalité institutionnelle de l'Union européenne: d'un côté, une Commission habilitée à harmoniser les réglementations et à démanteler les monopoles publics, mais non à mener une véritable politique industrielle ou une diplomatie de l'énergie; de l'autre, des Etats compétents et souverains dans ces deux domaines mais dont les intérêts, objectivement divergents, débouchent parfois sur des décisions mutuellement antagonistes. Le tracé des nouveaux gazoducs entre la Russie et ses principaux partenaires européens constitue le meilleur exemple de ces divisions intra-européennes6.

Le risque de rupture d'approvisionnement, auquel se trouvent confrontés plusieurs Etats membres et dont les conséquences seraient catastrophiques pour l'Union toute entière, appelle d'autres types de réponse:
  • l'unification des réseaux européens de transport du gaz et de l'électricité, qui offrirait à chaque Etat la garantie d'un approvisionnement continu en cas d'interruption soudaine de ses importations;
  • la constitution de stocks stratégiques de gaz ouverts à l'ensemble des pays européens;
  • une stratégie de diversification des sources d'approvisionnement centrée autour d'un parc européen de terminaux GNL reliés aux différents marchés nationaux;
  • enfin, la centralisation des négociations commerciales avec les fournisseurs extérieurs de l'Union. Cette dernière mesure accroîtrait de manière exponentielle la puissance des responsables européens face à Gazprom.

Aucun de ces objectifs ne peut être atteint, entièrement ou en partie, par le seul biais d'une coopération bi- ou trilatérale entre Etats ou entre opérateurs privés. Une action délibérée et planifiée au niveau européen est indispensable.

Aussi le projet d'Agence de régulation défendu par la Commission européenne devrait-il être élargi en une Haute autorité européenne du gaz et de l'électricité. Cette agence devrait prendre la forme d'une autorité publique indépendante, disposant d'un financement autonome, et de toutes les compétences nécessaires pour mettre en œuvre les mesures décrites ci-dessus. Suivant le précédent de la Banque centrale européenne, cette Haute autorité pourrait dans un premier temps ne réunir que les Etats volontaires - sans doute les plus concernés par la problématique gazière. Quant aux statuts de cette Agence, ils pourraient s'inspirer d'institutions existantes en Europe ou à l'étranger (comme la Tennessee Valley Authority aux Etats-Unis). Une telle initiative marquerait une étape décisive dans la mise en place de politiques économique, industrielle et extérieure véritablement européennes.


Quentin PERRET
Responsable du Pôle Énergie et Europe élargie

Camille SERVAN-SCHREIBER
Vice-présidente, responsable du Pôle Études


1 - Le charbon reste ainsi largement exploité dans plusieurs pays, comme la Pologne. De même, les réserves de gaz de la Mer du Nord, si elles sont aujourd'hui en voie d'épuisement, ont effectivement façonné la politique énergétique des Pays-Bas et du Royaume-Uni au cours des trente dernières années.

2 - Le gouvernement britannique a dévoilé, le 10 janvier, un plan visant à la construction de 10 nouvelles centrales nucléaires à l'horizon 2020. Le plan prévoit notamment une simplification des procédures d'autorisation et l'assurance d'un niveau minimum de compétitivité face aux fluctuations du prix du carbone.

3 - Il a ainsi récemment été démontré que certains biocarburants aggravaient en réalité le réchauffement climatique, tout en contribuant à l'inflation des prix alimentaires mondiaux. Le Commissaire européen à l'Environnement, Stavros Dimas, a récemment annoncé la révision des objectifs européens en la matière.

4 - En proposant, dans le cadre du projet de troisième directive de septembre 2007, d'imposer la règle de l'unbundling aux investisseurs étrangers à l'UE souhaitant acquérir des sociétés européennes de transport de gaz et d'électricité – une mesure visant principalement le russe Gazprom -, la Commission elle-même prend en compte cette réalité. Cette mesure n'aurait toutefois aucun impact sur le coeur du problème, qui est la position hégémonique de la Russie dans la fourniture du gaz à destination de l'UE.

5 - En raison de l'insuffisance de longue date des investissements productifs en Russie, qui pourraient se traduire par une baisse significative de la production gazière russe à partir de 2009.
    
6 - Ainsi, le futur gazoduc Nord-Europe, en reliant directement la Russie à l'Allemagne et aux principaux marchés ouest-européens après 2010, privera les anciens pays de transit, comme la Pologne, de toute garantie d'approvisionnement en cas de déficit de la production gazière russe.







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Publié par Atelier Europe dans Discours - Europe élargie - Énergie
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Après le brouhaha médiatique suscité par la victoire écrasante du parti de Vladimir Poutine aux élections législatives et les conditions dans lesquelles elle s’est produite, nous avons souhaité revenir sur la situation politique russe.  Entre une ambiance fin de règne et une guerre des clans, sur fond de tensions toujours plus apparentes avec l’Europe et les Etats-Unis, quelle lecture peut-on faire de la récente nomination de Dmitri Medvedev comme candidat de la coalition au pouvoir ? L’Union européenne peut-elle espérer reconstuire le partenariat stratégique avec la Russie, avec ce nouveau leader, plutôt étiqueté comme "zapadniki", c’est-à-dire favorable à une détente avec l’Occident ? Que fera Vladimir Poutine dans ce nouveau système qu’il met lui-même en place ? La question est en fait de savoir comment sera géré l’héritage laissé par l’actuel maître du Kremlin.



La fin de l'incertitude?

Le résultat des élections législatives en Russie et l’annonce de la nomination de Dmitri Medvedev auront démontré une nouvelle fois le contrôle exercé par Vladimir Poutine sur la vie politique russe, ainsi que sa parfaite maîtrise de son entourage. Appelé à rester au pouvoir aussi bien par ses partisans, fidèles de toujours et jeunes ralliés à l’idéologie poutinienne,  que par ceux qui craignent pour leur place en cas de changement de leadership, le Président russe a finalement trouvé une voie de sortie idéale. Tout en respectant la Constitution, il est désormais assuré de pouvoir imposer son plan pour sa propre succession. Dans ce système, quelque soit sa place, nul doute qu’il restera dans le paysage politique et qu’une partie de la direction des affaires du pays lui sera confiée.

Toute incertitude n'a pourtant pas disparu de la vie politique russe. La stabilisation du gouvernement fédéral, si elle constitue le principal argument des thuriféraires du chef de l'Etat1 et marque un incontestable progrès par rapport aux chaotiques années Eltsine, n'en dissimule pas moins une lutte acharnée pour le pouvoir à l'intérieur même du Kremlin. Comme le titrait récemment le magazine Newsweek, 'Democracy is Dead in Russia but Politics Lives, as the President’s Men Vie for Supremacy'.


Les guerres de l'entourage

Au cours des derniers mois, l’incertitude sur l’avenir du régime politique russe s'était nourrie d'une accumulation d'initiatives contradictoires. D’un côté, Vladimir Poutine affirmait ne pas vouloir briguer un troisième mandat, alors même que ses plus proches collaborateurs préparaient ouvertement le maintien de leur chef au pouvoir et appelaient ce dernier à modifier la Constitution en ce sens2. D'autre part, à l'approche de l'élection présidentielle de mars 2008, les règlements de compte entre factions avaient pris des proportions alarmantes. Après une purge intervenue au Service Fédéral de Contrôle des Drogues, début octobre, le directeur de ce service, Viktor Cherkesov, avait publiquement mis en cause les agents du FSB (successeur de l'ex-KGB) et dénoncé le danger que la lutte entre services spéciaux faisait courir au pays tout entier. Plus grave encore, l'arrestation du vice-ministre des Finances, Serguei Storchak, le 16 novembre, généralement attribuée au chef adjoint de l'administration présidentielle et président du conseil d'administration de Rosneft, Igor Séchine, avait démontré que les membres du gouvernement eux-mêmes n'étaient plus à l'abri de ces manoeuvres. Ce dernier événement avait semblé marquer une étape décisive dans les tentatives de l'entourage immédiat du chef de l'Etat pour contraindre ce dernier à prolonger son mandat après mars 2008.


La victoire présidentielle du 2 décembre

La réponse de Vladimir Poutine a été méthodique. Début octobre, le Président annonçait sa décision de conduire en personne la liste du parti Russie Unie aux prochaines élections législatives, transformant ainsi le scrutin en plébiscite sur sa personne et sa politique. L'élection du 2 décembre a été définie par deux traits essentiels. D'une part, le contraste, constaté à chaque élection depuis 1995, entre régions de vote libre ou semi-libre, et régions de vote « dirigé » (c'est-à-dire truqué), a été particulièrement net: alors qu'à Moscou ou Saint-Pétersbourg, le score du parti présidentiel n'a été que légèrement supérieur à 50 %, il a frôlé, voire dépassé les 100 % dans certaines Républiques fédérées, telles la Tchétchénie, le Daghestan ou la Mordovie. D'autre part, l'usage de la « ressource administrative » et la pression des services de l'Etat sur les électeurs indécis ou vulnérables a atteint un niveau sans précédent. Le résultat de ces différentes manipulations s'est reflété à la fois dans le taux de participation (63,7 %) et dans le score de Russie Unie: 64,3 %, soit 315 sièges sur 450 à la future Douma. Ces résultats ont doublement renforcé la position du chef de l'Etat vis-à-vis des différentes factions du Kremlin: d'une part en rappelant la confiance massive que continuait de lui accorder une majorité de citoyens russes (le score réel de Russie Unie est estimé entre 40 et 45 % - et parmi les électeurs des autres partis, beaucoup soutiennent en réalité le Président et sa politique); d'autre part en faisant de la Douma un possible centre de pouvoir bis, puisque le « parti de Poutine » détient désormais la majorité constitutionnelle des deux tiers à la Chambre basse.


Le successeur

Après cette victoire incontestable, le président Poutine pouvait librement désigner son successeur. Le choix de Dmitri Medvedev, officiellement annoncé le 9 décembre par les partis de la coalition présidentielle, est significatif à plus d'un titre. En premier lieu, le probable futur président russe est, à 42 ans, un fidèle d'entre les fidèles du chef de l'Etat, ayant constamment suivi ce dernier depuis son premier poste à la mairie de Saint-Pétersbourg, en 1991. D'autre part, M. Medvedev est à la fois vice-Premier ministre chargé des  « projets nationaux », c’est-à-dire de la santé, du logement et de l'éducation, et président du conseil d'administration de Gazprom. Sa position politique l'amène donc à mettre l'accent sur les besoins sociaux de la population, plutôt que sur le renforcement des organes de police et de sécurité. En outre, ses intérêts matériels et financiers sont étroitement liés à l'approfondissement des relations commerciales et politiques avec l'Europe. Enfin, point essentiel, M. Medvedev est l’un des rares membres de l'élite au pouvoir à n'avoir jamais fait partie de l'ex-KGB. Au contraire, ayant milité pour la démocratie dans sa jeunesse, il possède une réputation de gestionnaire libéral et de partisan d'une détente avec l'Occident, propre à inquiéter les factions rivales des siloviki (armée, police, services de sécurité). M. Medvedev apparaît donc quelque peu comme le successeur idéal d'un point de vue occidental : dédié aux problèmes quotidiens du peuple russe, ouvert sur le monde (moins nationaliste en tout cas que la plupart des membres de l’administration présidentielle), un homme presque normal, qui a construit sa carrière pas à pas, sans avoir jamais fait partie des services de sécurité russes.

En realité, cette image de libéral et de pro-occidental ne tient que si on le compare à son rival d’hier, Serguei Ivanov. Sa proximité avec l’actuel président permettra certainement d’assurer la continuité de la politique mise en place durant le second mandat du président Poutine. Et dans le contexte actuel, le maintien au pouvoir de l'actuel chef de l'Etat, comme futur Premier ministre, annoncé le lendemain de la nomination de M. Medvedev, peut être interprété  comme une volonté de sécuriser la position de celui-ci : un Vladimir Poutine premier ministre lui permettrait en effet de consolider son pouvoir et d’obtenir l’allégance des tout-puissants services de sécurité durant les premiers mois de sa présidence.  


Une retraite bien méritée?

Reste à interpréter la signification durable de cette dyarchie à la tête de la Russie. L'interprétation spontanément donnée par de nombreux observateurs, selon laquelle M. Poutine continuerait de diriger le pays derrière un président de façade, n'est pas nécessairement la plus vraisemblable: en Russie plus qu'ailleurs, le chef de l'Etat concentre tous les pouvoirs et rejette dans l'obscurité jusqu'à ses plus proches collaborateurs. M. Poutine, qui, après avoir été porté au pouvoir par les membres du clan Eltsine, s'était retourné avec succès contre ses anciens protecteurs, le sait mieux que personne. Tout dépendra finalement de la personnalité de M. Medvedev. S'il parvenait à imposer son autorité et se découvrait une véritable ambition dirigeante, le nouveau président pourrait rapidement s'émanciper de la tutelle de son prédécesseur. Il se pourrait que ce scénario corresponde en réalité aux intentions profondes du talentueux Monsieur Poutine. Après avoir "tiré la Russie du chaos" selon une déclaration récente de Mikhail Gorbatchev devant un auditoire américain, et s'être ainsi "assuré une place dans l'Histoire" , cet ancien espion, originellement dépourvu de toute vocation politique, pourrait bien n'aspirer qu'à quitter le devant de la scène politique. Pour mieux exister dans l’arène économique ?


Quentin PERRET
Pôle Études
Responsable du Groupe Énergie et Europe Élargie

Camille SERVAN-SCHREIBER
Vice-présidente
Responsable du Pôle Études




1: Ainsi que du magazine américain Time qui, en dépit de multiples réserves, a désigné Vladimir Poutine Homme de l'Année 2007.
2: Voir notre article du 7 novembre dernier.




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Publié par Atelier Europe dans Articles - Russie - Europe orientale - Europe élargie
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L’Europe orentiale est une zone d’enjeux et d’interêts stratégiques pour la France et pour l’Union européenne.
Quatre développements essentiels pour la sécurité et les intérêts français se jouent en ce moment à l'Est de l'Europe:
- L’évolution interne et externe de la Russie
- Les élections décisives en Ukraine de demain
- La cohésion de l’UE
- L’avenir des relations transatlantiques
A l’heure où la France redéfinit sa politique étrangère dans cette partie du monde, le groupe nouvellement crée "Russie et Europe orientale“ de l’Atelier Europe s’est interrogé sur les intérêts français dans cette région. Compte-tenu des enjeux stratégiques et économiques de cette partie de l’Europe, une nouvelle "politique orientale“ devrait être l’un des thèmes prioritaires de l’agenda de la présidence française de l’Union européenne.


I- La France et l'Est de l'Europe: une dépendance mutuelle

1) Les intérêts français en Europe de l'Est

Les intérêts de la France à l'Est de l'Europe sont d'abord matériels et immédiats. L'expansion économique et commerciale, la sûreté de l'approvisionnement énergétique, la sécurité intérieure et extérieure constituent pour n'importe quel gouvernement des objectifs de base. Pour la France comme pour les autres pays européens, la réussite de ces objectifs repose en grande partie sur la sécurité et la stabilité des Nouveaux Etats Indépendants (NEI) issus de l'ancienne Union soviétique et, à un moindre degré, des Etats successeurs de l'ancienne Yougoslavie:

 La sécurité énergétique. Les interruptions momentanées de l'approvisionnement gazier et pétrolier de l'Europe, survenues en Ukraine en 2006 et en Biélorussie en 2007, ont rappelé que l'instabilité politique de ces deux pays et les aléas de leurs relations avec la Russie pouvaient directement affecter les économies européennes. La stabilisation interne et externe de la Russie et de ses voisins constitue donc, pour la France et pour l'Europe, une nécessité de tout premier ordre.

 L'économie et le commerce. Sur le point de rattraper leur retard économique et de rejoindre le peloton européen, les populations d'Europe de l'Est constituent pour les entreprises françaises un très important marché potentiel. La réalisation de ces potentialités ne sera toutefois pas automatique. Elle suppose à la fois la poursuite du processus de réforme des institutions et de consolidation de l'économie de marché, ainsi qu'un engagement politique fort des autorités politiques françaises vis-à-vis de leurs homologues. Dans ces pays plus que dans d'autres, l'engagement politique et l'accompagnement du processus de transition précèdent en effet l'implantation économique.

 Les défis sécuritaires. Le glacis de nouveaux Etats qui s'étend aujourd'hui entre l'Union européenne et la Russie constitue, avec les Balkans, la dernière 'zone grise' du Continent européen. Les Etats qui constituent cette zone connaissent les problèmes que suscitent habituellement l'effondrement des Empires: conflits territoriaux, fragilité institutionnelle, instabilité politique, irrédentisme latent des minorités (notamment russophones), société civile à reconstruire, crise de la formation des élites et exode des cerveaux, relations malaisées avec l’ancien “centre“, vide sécuritaire à combler (par l'OTAN ou par la création de nouvelles organisations régionales). Ces incertitudes sont autant de facteur d'instabilité pour leurs voisins: l'Est de l'Europe constitue un point de passage pour de nombreux trafics (drogue, armes, immigration illégale...) qui constituent une menace objective pour les sociétés européennes, notamment pour la France. Face à ces menaces, la tentation de la fermeture existe, notamment par le durcissement de la frontière Schengen à l'Est. De telles mesures perturberaient la vie économique des communautés transfrontalières  (par ex. les travailleurs ukrainiens travaillant en Slovaquie) et ne résoudraient pas les problèmes de fond. Ceux-ci exigent une stabilisation durable des voisins orientaux de l'Union européenne.

2) L'aggravation des tensions diplomatiques

Les intérêts de la France sont en fait inextricablement liés à la sécurité et à la stabilité de l'Est de l'Europe, comme d'ailleurs de l'ensemble du Continent européen. Or cette sécurité et cette stabilité sont aujourd'hui menacées par trois développements majeurs, tous issus en grande partie des incertitudes de la situation politique à l'Est du Continent. Ces développements concernent respectivement la Russie, les Etats-Unis et l'Union européenne elle-même.

 Le durcissement de la politique russe et des relations russo-occidentales. Après une décennie d'humiliation et de recul, la Russie renoue depuis quatre ans avec une stratégie de conquête d'influence sur la scène internationale. Cette entreprise possède une double dimension, militaro-diplomatique et commerciale: à l'intransigeance diplomatique et à l'accroissement des budgets de défense viennent s'ajouter les offensives du nouveau capitalisme russe, dont les opérations d'acquisition et de rachats (en particulier dans le secteur énergétique) ont une visée politique autant qu'économique. De plus, en dépit de l'évolution réelle de la culture politique du pays depuis quinze ans, la Russie continue de concevoir ses intérêts extérieurs en termes de contrôle territorial et de projection de puissance. Cette vision géopolitique de la puissance s'applique bien entendu en tout premier lieu à ses voisins immédiats, tant pour des raisons défensives (empêcher d'autres grandes puissances, potentiellement hostiles, de s'installer aux frontières russes) qu'en raison de la persistance de schémas mentaux (l'étranger proche étant considérée comme une zone naturelle de déploiement de la puissance russe). Mais la volonté de contrôle s'applique également aux ressources naturelles du pays, comme par exemple les ressources énergétiques. Cette logique est en contradiction manifeste avec la logique occidentale de la "porte ouverte“, appliquée aussi bien à l'économie qu'aux relations entre Etats, particulièrement entre Etats voisins. Les dernières années ont dès lors connu une dégradation notable des relations russo-occidentales; le discours prononcé en février à Munich par le président Poutine semble indiquer un réel basculement vers une logique de confrontation. Si cette impression devait se confirmer, l'impact serait particulièrement sensible pour la France, en raison de l'importance de la coopération politique bilatérale et de la présence économique française en Russie, notamment dans le secteur énergétique.

 La confrontation russo-américaine et les divergences transatlantiques. Contrairement à l'Union européenne, les Etats-Unis nourrissent pour la région des projets résolument dynamiques et offensifs. Un de leurs buts essentiels est l'extension vers l'Est de leur dispositif militaire, officiellement pour traiter plus efficacement les menaces venues du Proche-Orient. Combinée au retour offensif de la Russie sur la scène internationale, cette entreprise américaine de "redéploiement“ a d'ores et déjà ressuscité la confrontation stratégique russo-américaine, certains observateurs américains n'hésitant pas à évoquer une nouvelle guerre froide. Mais la politique des Etats-Unis menace en outre l'unité transatlantique: comme l'ont démontré les controverses suscitées (notamment en Allemagne) par le projet d'installation d'un bouclier anti-missile en Pologne et en République tchèque, de nombreux Européens tiennent l'Amérique pour responsable des tensions actuelles et s'opposent à une politique considérée comme expansionniste. Cette tendance compromet directement la volonté de la France de ressouder l'unité politique entre les Etats-Unis et l'Europe.

 Les divergences intra-européennes et l'échec de la stratégie européenne à l'Est. Face à la Russie et aux NEI, les Etats membres de l'Union adoptent des positions parfois radicalement divergentes. La Pologne et les Etats baltes sont en pointe, réclamant à la fois l'application stricte des règles du marché européen dans les relations énergétiques entre l'Union et la Russie et un soutien européen sans faille aux forces politiques pro-occidentales au sein des NEI, y compris une promesse immédiate d'adhésion à l'UE pour l'Ukraine et la Géorgie. A l'inverse, des pays tels que l'Allemagne ou l'Italie négocient avec la Russie des accords énergétiques bilatéraux et préfèrent ménager leurs relations avec Moscou plutôt que de reprendre à leur compte les revendications des dirigeants ukrainien et géorgien. De telles divergences internes hypothèquent l'unité européenne et paralysent la capacité d'action de l'UE dans deux domaines essentiels: l'absence de solidarité énergétique semble exclure une politique commune en ce domaine et pourrait avoir des conséquences néfastes pour l'application des règles du marché intérieur; et les divergences de vues sur la Russie et, par contrecoup, sur les Etats-Unis, condamnent à l'avance les perspectives de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune. A lui seul, l'antagonisme actuel entre l'Allemagne et la Pologne (un antagonisme directement lié aux politiques diamétralement opposées des deux pays vis-à-vis de l'Est) pourrait paralyser durablement le fonctionnement de l'Union européenne. De manière plus globale, cette absence de cohésion européenne compromet l’autonomisation de l’Union Européenne, en matière de sécurité notamment.
Plus largement, la politique suivie jusqu'à aujourd'hui par l'Union européenne dans la région est globalement un échec. Lancée en 2004, la Politique de Voisinage a rapidement rencontré ses limites. Non seulement ses objectifs – européanisation des pays voisins sans élargissement de l'Union, création d'une identité régionale sur une base purement bilatérale – sont mutuellement contradictoires, mais la stratégie européenne ne prend même pas en compte l'existence de la Russie et de sa politique. Quand à la "stratégie commune“ de l'Union vis-à-vis de la Russie, elle n'a pris en compte ni la spécificité de la structure économique du pays ni la politique de puissance de ses dirigeants. Son échec était donc finalement logique.


II- Une nouvelle politique française à l'Est

1) Une conjoncture favorable

Face à cette situation, la France doit s'engager pleinement à l'Est de l'Europe, afin de contribuer à stabiliser la région et à atténuer les tensions entre ses principaux alliés et partenaires. Le moment pour intervenir est très propice, la France bénéficiant aujourd'hui d'une conjoncture particulièrement favorable sur la scène internationale:

 Des relations privilégiées avec l'ensemble des acteurs. L'élection du président Sarkozy a été très favorablement accueillie aux Etats-Unis et a totalement renversé la perception négative de la France qui dominait jusqu'alors chez les dirigeants américains. Ce changement d'opinion s'est également fait sentir au Royaume-Uni et en Europe centrale et orientale. Dans le même temps, le président de la République a su préserver la relation privilégiée entre la France et l'Allemagne. Enfin, comme l'a récemment illustré l'accord entre Total et Gazprom, la France reste pour l'heure ménagée par les dirigeants russes, ces derniers ne souhaitant ni compromettre inutilement leurs relations avec un de leurs derniers alliés potentiels en Europe, ni décourager la tradition russophile de la diplomatie française (d'autant moins qu'aucun désaccord bilatéral n'oppose pour l'heure la France et la Russie). Bien qu'elle appartienne clairement à l'un des deux camps la France se trouve aujourd'hui de fait dans une position presque arbitrale. Aucune autre puissance n'est à l'heure actuelle plus susceptible de parvenir à un compromis.

 Des échéances décisives. Quel que soit leur résultat, les élections législatives du 30 septembre en Ukraine et les turbulences plus ou moins pacifiques qui s'en suivront détermineront au bout du compte l'avenir immédiat du plus important des voisins communs de l'UE et de la Russie. Ces élections ukrainiennes seront suivies, quelques semaines plus tard, par des élections législatives en Pologne, puis, quelques mois plus tard, par des élections législatives, puis présidentielles, en Russie, ces dernières devant désigner le successeur de Vadimir Poutine. La seconde moitié de l'année 2008 sera donc le moment crucial pour reprendre les discussions avec, très certainement, de nouveaux partenaires dans un ou plusieurs des pays phares de la région.

 La présidence française de l'Union européenne interviendra donc à un moment décisif. Exerçant pour 6 mois la direction des affaires européennes, bénéficiant à la fois de l'amitié et de l'affaiblissement d'une administration américaine en fin de mandat et traitant avec un président russe qui, à ce stade initial, souhaitera sans doute favoriser un accommodement avec l'Occident (ne fut-ce que pour consolider sa position interne), la France dispose d'une réelle fenêtre d'opportunité pour proposer à ses partenaires une nouvelle politique orientale, susceptible de réunifier l'Union européenne et d'atténuer momentanément les tensions à ses frontières.


2) Propositions pour une nouvelle "politique orientale“

Les principaux axes d'une politique française et européenne vis-à-vis de l'Europe orientale pourraient être les suivants:

 Une véritable politique énergétique commune. Pour l'essentiel, la méthode privilégiée par la Commission européenne pour résoudre la question énergétique a consisté à étendre au secteur de l'énergie les règles du marché intérieur. En traitant plutôt les hydrocarbures comme une ressource stratégique, la France pourrait favoriser un changement de paradigme et orienter l'Union européenne vers une logique nouvelle de souveraineté et de contrôle communs. Cette nouvelle politique pourrait inclure à la fois des mesures déjà préconisées aujourd'hui (une interconnection des différents réseaux énergétiques nationaux, la création de réserves stratégiques pour le gaz...) et des mesures nouvelles (la protection des réseaux de distribution européens, la création d'une Agence chargée de centraliser, ou à tout le moins coordonner, les importations européennes de produits énergétiques...). Ces propositions seraient largement approuvées par les pays les moins confiants envers la Russie, comme la Pologne ou les pays Baltes. Et en dépit des difficultés juridiques soulevées par la renégociation des contrats bilatéraux avec Gazprom, l'Allemagne et l'Italie, soucieuses de leur sécurité énergétique, pourraient se laisser convaincre.

 Une stratégie de stabilisation des Nouveaux Etats Indépendants. Pour ces Etats des confins, la clé de la survie, c'est-à-dire de l'indépendance politique et du développement économique, ne saurait constituer dans un choix entre Moscou et Bruxelles, mais dans l'établissement avec leurs deux grands voisins de relations mutuellement profitables. Il leur faut donc à la fois poursuivre leurs réformes économiques et institutionnelles, tout en s'inscrivant au sein d'une architecture politique régionale garantissant à la fois l'indépendance et la sécurité de l'ensemble de ses membres. L'Union européenne doit continuer à aider ces pays à adopter progressivement des standards de développement européens, en adaptant ses outils de coopération économique, financière et commerciale aux besoins particuliers de chacun d'entre eux, en approfondissant sa coopération culturelle (par exemple en étendant l'application du programme Erasmus à l’Ukraine et à la Géorgie) et en assouplissant sa politique migratoire. Dans le même temps, l'Union doit les aider à assurer leur sécurité intérieure et extérieure. Cela signifie établir ou rétablir avec la Russie des relations mutuellement avantageuses, dans le cadre de nouvelles structures pan-européennes de dialogue et de coopération.
 Une nouvelle architecture de dialogue russo-européenne et russo-occidentale. Les difficultés éprouvées par la Russie et les gouvernements occidentaux à résoudre leurs désaccords résident bien sûr essentiellement dans la nature de ces désaccords, dans l'incompatibilité des principes diplomatiques russes et européens et dans la rivalité géostratégique russo-américaine. Mais l'inadéquation des structures de dialogue et de coopération existantes contribue à exacerber ces difficultés. La diplomatie européenne est hypothéquée par la faiblesse de ses moyens et par son impuissance à prévenir ou à décourager les divergences entre Etats membres; les Etats-Unis tendent à négliger les mécanismes de concertation, tant avec leurs alliés européens qu'avec la Russie; et l'identité même de l'Union européenne est incompatible avec la logique de souveraineté et l'objectif de puissance qui anime aujourd'hui la diplomatie russe.
Le renforcement de l'armature institutionnelle de la diplomatie européenne, qui découlera normalement de l'adoption du traité simplifié, devra donc être complété par l'établissement de nouveaux formats de dialogue entre les gouvernements européens, russe et américain. En fonction des problèmes à traiter, les participants à ces nouveaux forums pourraient inclure, soit l'ensemble des Etats européens (une sorte d'OSCE renforcée), soit la Russie, ses voisins immédiats et les membres de l'Union européenne ou de l'Alliance atlantique (un Conseil OTAN-Russie élargi aux NEI), soit, pour les questions militaro-stratégiques les plus sensibles, les seules „grandes puissances“ européennes (Etats-Unis, Russie, France, Royaume-Uni, Allemagne, plus le Haut-Représentant pour la PESC – les membres de l'actuel groupe de contact sur l'Iran, moins la Chine). L'objectif ultime devrait être de donner à ces différents forums un statut quasi-officiel, de manière à décourager à l'avenir les initiatives unilatérales de ses membres.


Camille SERVAN-SCHREIBER
Vice-Présidente, Responsable du Pôle Études
et
Quentin PERRET
Pôle Études / Responsable Groupe Russie et Europe Orientale
Publié par Atelier Europe dans Articles - Russie - Europe orientale - Présidence française 2008
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