La Commission européenne a révélé fin janvier sa proposition de plan de lutte contre changement climatique pour les dix prochaines années.

Ce plan est issu des engagements pris par les chefs d’État en mars 2007 pour réduire de 20% les émissions de GES d’ici à 2020. Cette feuille de route s’articule autour de cinq mesures clés : la réforme du marché du CO₂, le partage des réductions de gaz à effet de serre (GES) par pays, le développement du stockage du carbone, la montée en puissance des énergies nouvelles renouvelables (ENR) dans le mix énergétique et l’encadrement des aides d’Etat à l’environnement.

Ce paquet de mesures, très ambitieux, est déjà pointé du doigt pour son coût, estimé à 60milliards €, et jugé exorbitant par les milieux industriels. Cette annonce est le coup d’envoi de négociations marathon pour son adoption d’ici 2010.

UN PLAN AMBITIEUX

José Manuel Barroso: « un catalogue de mesures pour le climat et l'énergie qui est extraordinairement bon et ambitieux »

Le paquet « Climat - Energie » de la Commission couvre la période 2010-2020, il est destiné à réduire la dépendance énergétique de l’UE tout en mettant en pratique sa volonté de lutter contre le changement climatique. Ce plan poursuit le triple objectif fixé en 2007 : _ Réduire de 20% les émissions de GES par rapport à leur niveau de 1990 _ Accroître de 20% l’efficacité énergétique _ Atteindre 20% d’ENR à l’échelle de l’UE et un objectif subsidiaire de 10% de biocarburants pour tous les pays.

Un véritable marché européen du carbonne

La réforme du marché du carbone est la mesure phare du nouveau dispositif. Les systèmes nationaux d’échange de quotas CO₂ en vigueur depuis 2005 se sont avérés insuffisants pour envoyer au marché un signal prix dissuasif et limiter les émissions. Il est suggéré de l’étendre à de nouveaux secteurs, fortement émetteurs : l’industrie de l’aluminium, la chimie et le transport aérien. Le système gagnera en cohérence et « s’européanisera » : les allocations seront désormais sectorielles et attribuées à l’échelle communautaire. De plus, les émissions seront plafonnées, avec un objectif de ne pas dépasser les 1720 millions de tonnes de CO₂ en 2020, soit une baisse de 21% par rapport à 2005. Mais l’évolution la plus marquante et qui rencontre les plus vives contestations est la fin envisagée de la gratuité des quotas. Pour soutenir le prix du carbone, une part croissante de ceux-ci sera mis aux enchères. Les revenus, estimés de 30 à 50 milliards d’euros, reviendront aux Etats et seront alloués aux politiques environnementales.

Des efforts importants mais différenciés

Concernant, les secteurs qui échappent aux systèmes d’échange (transport, logement, agriculture), les États se verront fixer des objectifs contraignants de réduction en fonction de leur niveau de développement (l’indicateur retenu est le PIB/habitant) afin de ne pas compromettre le rattrapage économique des pays les moins avancés, de plus fortement dépendant des énergies fossiles.

En guise d’exemple la France devra diminuer ses émissions de 21% pendant que la Bulgarie pourra les augmenter de 20%.

Un volet énergie très « vert »

Le pilier Énergie vise à accroître la part des ENR dans la moyenne européenne de 8,5 % aujourd’hui à 20 % en 2020 pour concilier respect de l’environnement et indépendance énergétique. Les efforts sont conséquentes : 23% pour la France (x2), 18 % pour l’Allemagne (x3) et 15% pour le Royaume-Uni (x10 !!). Afin de garantir la réussite de ces objectifs, la commission autorise une certaine souplesse en autorisant l’échange volontaire de certificats entre pays : la France pourra, par exemple, financer une installation de biomasse en Pologne.

Malgré la polémique sur leur pertinence environnementale et sociale, les biocarburants restent à l’ordre du jour. Tous les pays devront atteindre 10% de biocarburants en 2020. L’UE promet cependant d’assortir cette mesure de critères pour assurer leur « viabilité environnementale » sans pour autant donner plus de précisions.

DES MESURES EN DÉBAT

Un coût discutable

Les réactions à cette annonce ont, comme de coutume été très contrastées. Si le GIEC juge la proposition de la commission décevante et craint la pression des lobby pour en atténuer la portée ; des voix s’élèvent chez les industriels pour critiquer le coût, estimé par la commission à 60 milliards d’euros d’ici à 2020. La confédération des entreprises finlandaises EK va jusqu’à dénoncer une « politique climatique inefficace au coût exorbitant ».

Les groupes énergétiques prévoient des répercussions pour les particuliers et tablent sur une augmentation du prix de l’électricité de 15% à 20%. Certains États, comme la France, qui espérait un objectif d’ENR de 20%, contestent les chiffres assignés en estimant à 1 milliard d’euros le coût du pourcent supplémentaire. Ces surcoûts immédiats, qui ne représentent que 0,5% du PIB, soit « 3€ par semaine et par citoyen de l’union » pour reprendre les propos de M. BARROSO, sont à mettre en rapport avec le coût, très nettement supérieur, de l’inaction que Nicolas STERN situe entre 5 et 20% du PIB.

Une Commission réaliste

La commission entend faire prévaloir le long sur le court terme tout en rassurant les industriels qui agitent le spectre de la délocalisation face à la concurrence de pays peu regardants sur leurs impacts environnementaux. Une réalité qui amènera la Commission à étudier à horizon 2011 diverses corrections pour garantir la compétitivité des entreprises européennes. Le maintient partiel de la gratuité des quotas CO₂ est évoqué, tout comme l’instauration d’une « neutralisation à la frontière », ardemment défendue par le Président SARKOZY, sous forme de taxe ou d’obligation d’achat de quotas par les importateurs. Il s’agit, en somme, d’une des formes possibles de la « taxe carbone » avancée dans le Grenelle de l’environnement.

UN ACCORD RAPIDE POUR UNE CRÉDIBILITÉ RENFORCÉE

Le texte sera soumis à négociation aux vingt-sept et au Parlementent européen pour être adopté dans sa forme définitive au plus tard en mars 2010. Il bénéficie déjà du soutien affiché de plusieurs capitales dont Berlin, via les déclaration de son Ministre de l’environnement : « un catalogue de mesures pour le climat et l’énergie qui est extraordinairement bon et ambitieux [...] maintenant le coup d’envoi a été donné pour que nous allions au bout du marathon que représente la protection du climat ». M. BARROSO a bon espoir d’arriver à un compromis d’ici fin 2008. Le plus tôt sera le mieux, l’UE se devant de montrer par les actes qu’elle est à même de relever le défit du changement climatique et d’envoyer un signal fort dans un contexte international indécis. La France qui prendra la présidence de l’UE dans maintenant six mois aura pour tache de ménager les intérêts divergents des industriels et des capitales. Un accord rapide et unanime renforcera la crédibilité d’une Europe, souvent « donneuse de leçon » dans les sommets internationaux à appliquer à elle même ce qu’elle demandera à ses partenaires dans les prochaines négociations « post-Kyoto » de Poznan en 2008 et Copenhague en 2009.

UNE CHANCE POUR LA COMPÉTITIVITÉ EUROPENNE

Ce plan n’est pas uniquement un combat pour l’environnement mais étalement une chance à saisir pour la recherche et l’industrie européenne d’acquérir un leadership technologique en anticipant les évolutions irrémédiables dictées par les bouleversements climatiques. Il s’agit, non seulement d’une politique environnementale et énergétique, mais également d’une ébauche de politique industrielle à même de fixer les règles qui garantiront dans la décennie à venir un haut niveau de compétitivité à nos entreprises.

L’aviation commerciale est, depuis sa naissance, une activité internationale. Elle a donc très rapidement conduit les Etats à coopérer. C’est aussi une activité d’une grande technicité qui pose facilement des défis d’harmonisation réglementaire. Elle amène enfin avec elle, comme souvent les activités de transport, de sérieuses questions de monopole et de concurrence. Autant dire que son entrée dans la sphère communautaire, à partir des années 1980, s’est faite avec un naturel et un succès immédiats, tant il est vrai que l’Europe était faite pour répondre à ces questions internationales, d’harmonisation réglementaire et de concurrence, sphères d’activité tout à fait naturelles pour l’Europe et ses fonctionnaires. Ce fut le début du mariage entre l’Europe l’aviation.

Aujourd’hui, le droit communautaire occupe pratiquement tous les terrains de la réglementation qui fut autrefois celle des Etats dans le domaine aéronautique :

Le droit européen donne donc à l’aviation européenne moderne un cadre réglementaire relativement complet, qui va de la certification des ailes d’avion à l’approbation des méga-fusions aéronautiques. Ce droit est certes perfectible en de nombreux points, mais dans l’ensemble les transporteurs se portent bien ; leur réseau complet de destinations est un atout pour l’Europe dans le monde, pour un coût assez modeste : à la Commission européenne, la direction du transport aérien compte 70 personnes. On notera cependant que la nouvelle agence de sécurité aérienne grandit vite : créée en 2002, elle compte déjà près de 400 agents.

On peut donc affirmer que si les compagnies low-cost ont pu voir le jour, c’est en partie à l’Europe que nous le devons. Il y a vingt ans, les marchés étaient hermétiquement nationaux, et c’est bien contre l’avis des grandes compagnies et des administrations aéronautiques nationales que cette libéralisation a été votée, entre 1987 et 1992. Le droit de la concurrence et la volonté politique ont ainsi projeté l’aviation européenne, malgré elle, dans la modernité.

Après ce premier succès dans les années 1990 sur le marché intérieur (liaisons Europe-Europe), la Commission a poussé son avantage dans les années 2000, plaidant le décloisonnement des marchés intercontinentaux (liaisons Europe- pays tiers). Là aussi, elle a fait valoir, jusque devant la Cour et avec raison, qu’il fallait renverser des traditions internationales vieilles de 50 ans, et permettre à toute compagnie européenne exploitant des lignes extra-communautaires de décoller de tout pays d’Europe. Ce subtil aménagement, à laquelle elle travaille encore (il faut le négocier avec tous les pays tiers), est ce qui a permis à Air France d’acheter KLM et à Lufthansa d’acquérir Swiss. Là aussi, l’Europe stimule l’aviation. Il en va de même encore dans le domaine environnemental, où l’Europe est en train d’inventer les permis d’émission de CO₂ aéronautiques.

Il faut cependant parler d’émulation croisées, car si l’Europe a su faire avancer la profession, c’est aussi parfois la profession qui a fait avancer l’Europe. Dans la navigation aérienne, la création de l’organisation intergouvernementale Eurocontrol a précédé les règlements européens de près de 30 ans. Dans la certification aéronautique, Français et Britanniques n’ont heureusement pas attendu les normes de l’Agence européenne de sécurité aérienne (2002) pour construire ensemble le Concorde… ni l’Airbus…ces normes ne sont d’ailleurs, à 95 %, que la version communautarisée de textes d’une organisation intergouvernementale informelle, les Joint Aviation Authorities, créée de façon pragmatique par des administrations nationales bien inspirées dans les années 1970. Les JAA sont aujourd’hui en fin de vie mais il est clair que les nations avaient, là, devancé l’Europe. On peut même se demander si, à l’avenir, le droit européen, dans sa relative raideur et sa lenteur, saura s’adapter au métier de la certification aéronautique, fait au contraire de constats de terrain, de pragmatisme et de multiples retours d’expérience. C’est un défi que l’aviation pose à l’Europe.

Dans le domaine international, l’Europe s’emploie à décloisonner les marchés, mais elle ne répond pas aux questions que pose depuis dix ans la mondialisation et son absence de règles : comment réagir face aux compagnies de certains pays tiers massivement subventionnées, quand nous interdisons les subventions à nos transporteurs européens ? comment faire face au dumping de certaines compagnies publiques du Golfe qui puisent allégrement dans les ressources pétrolières pour financer leur développement ? jusqu’au faut-il ouvrir les marchés mondiaux sans risquer sa peau ?

Enfin, la question sociale et fiscale apparaît naturellement, mais plus encore dans l’aviation que dans les autres secteurs, la limite de l’Europe. L’idéal d’un marché unique comportant des règles économiques identiques est mis en cause tous les jours par le manque d’harmonisation sociale, fiscale et du droit du travail entre les Etats membres. En effet, d’une compagnie à une autre, sur les mêmes aéroports, la liberté de trafic est la même mais les coûts et les règles sociales varient. Le libéralisme met ainsi en exergue, comme toujours, de réelles inégalités. Dans la mesure où l’avion, par nature, est un bien mobile, il nous pose avec acuité cette question du manque d’harmonie fiscale et sociale de l’Europe.

Emmanuel VIVET
Groupe Économie & Innovation