L'Avenir de l'Europe

La crise iranienne : un défi pour l'Europe

Depuis bientôt cinq ans, la crise nucléaire iranienne constitue un des principaux défis adressés à la Politique Etrangère et de Sécurité Commune de l'Union européenne. C'est également, parmi les grands dossiers internationaux, celui où l'implication de l'UE en tant que telle a été la plus visible.
En effet, depuis 2003, la « troïka » européenne (E3), composée de la France, de l'Allemagne et du Royaume-Uni, exerce des pressions constantes sur Téhéran afin d'obtenir tous les éléments du dossier nucléaire. Signataire du Traité de Non Prolifération (TNP), l'Iran possède le droit de se doter d'une industrie nucléaire civile. Ce droit n'est guère contesté par les dirigeants européens. Ces derniers souhaitent en revanche obtenir la garantie que les efforts de Téhéran n'ont pas de finalité militaire. Cette exigence de garantie a été constamment réaffirmée depuis la découverte, en 2002, d'un programme clandestin d'enrichissement de l'uranium sur le sol iranien. Ce programme, qui constitue une violation des engagements pris par l'Iran vis-à-vis de l'Agence Internationale de l'Energie Atomique (AIEA), a rompu la confiance entre l'Iran et la communauté internationale. Qui plus est, d'après de nombreux experts, l'existence d'un tel programme ne peut se justifier que par une volonté iranienne d'obtenir l'arme atomique – ou tout au moins de se doter des capacités nécessaires à son obtention.

Les négociations, initiées par les Européens et soutenues depuis 2005 par les trois autres membres permanents du Conseil de Sécurité de l'ONU (États-Unis, Russie, Chine), visent précisément à rétablir la confiance et à prémunir la communauté internationale contre toute nouvelle transgression iranienne. Face au refus constant de l'Iran d'interrompre ses efforts d'enrichissement, des sanctions internationales ont été votées par le Conseil. Ces sanctions ont été constamment renforcées, sans que cette pression internationale réussisse pour l'heure à faire dévier les dirigeants iraniens de leur politique. Un récent rapport des services secrets américains a certes affirmé que le programme nucléaire militaire de l'Iran avait été interrompu en 2003, mais, en l'absence de vérification sur le terrain, ce rapport n'a pas mis fin à la crise.

Pour de nombreux observateurs, l'échec des négociations semble démontrer que les « Six » sont impuissants face à la volonté iranienne de poursuivre un programme nucléaire en dehors de tout contrôle international, de sorte que même la résolution 1737 du Conseil de Sécurité - interdisant à l'Iran de poursuivre son programme nucléaire et imposant un embargo sur le transfert de technologies sensibles en direction du pays - s'est avérée impuissante à faire fléchir les dirigeants iraniens.

Les impasses de la politique européenne actuelle

L'échec de la stratégie poursuivie jusqu'à aujourd'hui par les grandes puissances semble appeler la critique. En particulier, la faiblesse de l'implication européenne mérite d'être soulignée. Certes, les efforts des « 3 » sont officiellement soutenus par l'ensemble de l'Union européenne, tandis que le Haut Représentant pour la Politique Etrangère et de Sécurité Commune, Javier Solana, continue de jouer un rôle central dans les négociations avec les dirigeants iraniens. Néanmoins, pourquoi l'UE à 27 se contenterait-elle de faire entendre sa voix à ...3 ? Autrement dit, pourquoi la Troïka resterait-t-elle seule à s'exprimer, tandis que les autres membres de l'UE demeureraient quasi-absents du dossier ? 27 États pèseraient plus lourd, auraient plus de crédibilité, d'influence, tandis que laisser seulement 3 États européens traiter le dossier donne une image négative d'une Europe qui considère l'Iran comme un sujet « pour puissances averties » et non comme un sujet sur lequel tous les Etats devraient se pencher.

Un autre problème concerne le degré d'indépendance réelle de la position européenne. Contrairement à une impression répandue, l'Europe politique, à travers ce dossier, se trouve en réalité affaiblie. Aux yeux des dirigeants internationaux, des analystes et de l'opinion publique, la Troïka suit, sans autre réflexion, les États-Unis dans ses choix et ses propositions, se contentant seulement d'ajouter une touche de « diplomatie » en gardant le contact établi et en rencontrant fréquemment les responsables iraniens. Cela suffit-il ?

Il est nécessaire aujourd'hui d'avoir une position européenne à 27 ferme, diplomatique, mais reflétant les intérêts, valeurs et objectifs propres à l'Union européenne. Cette démarche collective ne pourra être mise en oeuvre qu'après avoir pris en compte les intérêts et positions des 27 États membres de l'UE.

Quelle stratégie européenne pour l'Iran ?

La solution à la crise iranienne est clairement politique. Bien que la possibilité d'un affrontement militaire ne puisse jamais être écartée - encore moins dans les discours - il semble aujourd'hui évident qu'aucun État européen n'envisage de mettre fin aux négociations avec le régime islamique, et ce malgré les propos parfois très virulents du président iranien à l'égard des dirigeants « occidentaux » , de l'AIEA et des décisions du Conseil de Sécurité de l'ONU. La question qui se pose est celle de la réelle motivation des dirigeants européens, et de leurs objectifs.
Quel doit être le but ultime de l'Union européenne ? La fin du programme nucléaire iranien ? Un changement de la politique iranienne au Moyen-Orient (notamment le soutien aux milices chiites en Irak et au Hezbollah au Liban) ? Ou tout simplement, un changement de régime en Iran ?

Objectif le plus désirable pour certains, mais également le plus radical, le changement de régime se trouve aujourd'hui disqualifié par l'expérience irakienne et apparaît en tout état de cause impossible à atteindre, en raison de l'affaiblissement des capacités militaires américaine et européenne.
Une autre option, plus politique, paraît plus envisageable dans l'immédiat. Par des jeux d'alliances, nouvelles et anciennes, de déclarations, d'actions très discrètes, les États-Unis s'efforcent d'isoler progressivement l'Iran sur la scène internationale. Isolement très redouté par les dirigeants iraniens qui, sous les mandats du président Khatami, avaient réussi à renouer le contact avec l'étranger proche et parfois plus lointain. En s'assurant que l'Iran n'a pas d'allié dans la région, Washington prépare le départ des mollahs.
Cette stratégie comporte certaines limites. Les voisins de l'Iran, qui souhaitent éviter la guerre, maintiennent des contacts réguliers avec la République islamique. C'est le cas notamment de l'Arabie Saoudite et de l'actuel gouvernement irakien, la Syrie étant pour sa part un allié objectif de Téhéran. Il est clair cependant que les ambitions de l'Iran provoquent de réelles inquiétudes chez ses voisins. Contrairement à leurs opinions publiques, les dirigeants arabes sunnites ne souhaitent pas un départ précipité des Occidentaux, qui les laisseraient seuls face à la grande puissance chiite. La stratégie d'isolement des États-Unis, si elle ne peut réussir entièrement, accroît incontestablement la pression sur les dirigeants iraniens.

Sur ce sujet, les Européens ne semblent pas unanimes. Ainsi, la France, dont la politique étrangère connaît une certaine inflexion avec le président Sarkozy, condamne avec fermeté les actions de Téhéran au Moyen-Orient et en Iran même, en particulier la dictature du régime et son soutien au terrorisme, et rejette l'idée qu'il ne faudrait pas agir par crainte de l'affrontement.. Il n'est toutefois pas certain que cette position dure soit unanimement partagée en Europe. Si Londres et Berlin proclament également leur fermeté, les réactions européennes à l'évocation par Bernard Kouchner de la possibilité d'une guerre démontrent que, pour de nombreux États membres de l'UE, la volonté d'éviter à tout prix un nouveau conflit tend à prendre le pas sur toute autre considération. Il y a là un désaccord potentiellement fondamental entre la France et certains de ses partenaires.

Au delà de la question du soutien à Washington, la crise iranienne impose en réalité à l'Union européenne un choix géopolitique et stratégique. Un Iran stable, fort, prospère, et une population qui profiterait du développement économique et des richesses de son pays, constitueraient pour l'Europe un bénéfice à l'évidence considérable. L'expérience irakienne rappelle cependant les nécessités de la prudence et souligne la faible capacité des acteurs extérieurs à transformer par eux-mêmes le Moyen-Orient.

Dès lors, l'Union européenne doit éviter un double écueil. Elle ne doit pas aggraver inutilement l'instabilité dans une région déjà particulièrement meurtrie, mais elle ne doit pas non plus se satisfaire de l'existence de l'actuel régime iranien. Ce régime, s'il constitue pour certains un partenaire commercial intéressant, continue en effet de menacer certains de ses voisins et de violer de manière répétée le droit international. La solution ne peut consister qu'à articuler les exigences du court terme à une ambition de long terme. Les Européens doivent se doter d'une vision commune, et se préparer à agir ensemble, en collaboration avec leurs amis en Iran, pour infléchir la politique et l'histoire iraniennes dans un sens plus conforme à leurs véritables intérêts et à leurs idéaux.

Rita KIAI
Pôle Études
Membre du Groupe Énergie et Europe Élargie

Quentin PERRET
Pôle Études
Responsable du Groupe Énergie et Europe Élargie

L'Agence Internationale de l'Energie, qui regroupe 26 des 30 pays membres de l'OCDE (c'est-à-dire principalement les grands pays industrialisés d'Amérique du Nord, d'Europe et de la zone Asie-Pacifique), vient de publier son Rapport mondial sur l'Energie pour l'année 2007. Ce Rapport ne contient pas de révélation majeure mais confirme deux des principales tendances de ces prochaines décennies. La première est que les énergies fossiles demeureront pour de nombreuses années le carburant irremplaçable de l'économie mondiale. La seconde est que la Chine et l'Inde, engagées dans une dynamique de croissance exponentielle, sont appelées à devenir les deux locomotives de l'expansion économique et énergétique au niveau international. La conjonction de ces deux facteurs signifie une poursuite durable des tensions sur le marché de l'énergie, avec des conséquences majeures en termes géopolitiques et environnementaux.
Pour évaluer le paysage énergétique mondial à l'horizon 2030, l'AIE a élaboré trois scénarios distincts: un scénario de référence, basé sur la poursuite à l'identique des tendances actuelles; un scénario de politiques alternatives prenant en compte l'impact des politiques d'économies d'énergie aujourd'hui envisagées par les différents gouvernements; un scénario de stabilisation à 450 ppm, détaillant les mesures à prendre pour limiter à 2,4°C la hausse moyenne des températures mondiales – c'est-à-dire l'hypothèse basse prônée par les experts internationaux pour limiter au maximum l'impact du réchauffement climatique. Le détail de ces trois scénarios fait apparaître les points suivants:

Les énergies fossiles demeureront au fondement même de l'économie mondiale

D'après le scénario de référence, les besoins mondiaux en énergie primaire devraient augmenter de 55 % entre 2005 et 2030, pour atteindre à cette date 17,7 milliards de tonnes équivalent pétrole (tep). 84 % de cet accroissement proviendra des hydrocarbures. En dépit d'une légère baisse, le pétrole demeurera la source d'énergie dominante, représentant 32 % de la demande globale en 2030. La plus forte progression viendra du charbon, dont la demande devrait croître de 73 % entre 2005 et 2030, pour atteindre 28 % de la demande globale à cette date. L'accroissement de la part du gaz naturel sera plus modeste, passant de 21 % à 22 % de la demande globale au cours de la même période. L'essentiel de cette croissance de la consommation de gaz proviendra de l'accroissement de la production d'électricité, dont la part dans la consommation énergétique finale passera de 17 % à 22 %, ce qui, vu la forte croissance de la consommation globale, représente un doublement en valeur absolue. L'AIE estime que 22 000 milliards de dollars d'investissements dans les infrastructures de production et de distribution seront nécessaires pour satisfaire cet accroissement global de la demande d'électricité.

La concentration géographique des zones de production d'hydrocarbures devrait s'accentuer

D'après le scénario de référence, l'OPEP, et en particulier les pays du Golfe Persique, devrait accroître sensiblement sa part dans la production mondiale de pétrole. En supposant que les investissements nécessaires pour l'accroissement des capacités de production soient réalisés, la part de l'OPEP dans la production mondiale de pétrole devrait passer de 42 % en 2005 à 52 % en 2030. Dans le reste du monde, l'augmentation de la production devrait être marginale et provenir pour l'essentiel de ressources non conventionnelles (les sables bitumineux au Canada, par exemple). Si les ressources mondiales sont jugées suffisantes pour satisfaire la demande à long terme, une augmentation significative des prix à l'horizon 2015 paraît vraisemblable en raison du temps de latence nécessaire à la mise en exploitation de nouveaux gisements.
Un phénomène similaire de concentration géographique s'observe pour le gaz, la Russie étant cette fois le principal bénéficiaire. 40 % de la production mondiale de gaz pourrait provenir de Russie à l'horizon 2030.

La croissance exponentielle de la Chine et de l'Inde explique pour l'essentiel cette forte pression sur les marchés de l'énergie

D'après le scénario de référence, la demande énergétique primaire de la Chine devrait plus que doubler en 25 ans, pour atteindre 3,8 milliards de tep en 2030. Dès 2010, la Chine pourrait dépasser les Etats-Unis pour devenir le principal consommateur mondial d'énergie. De même, la demande énergétique primaire de l'Inde devrait plus que doubler d'ici 2030, avec une croissance moyenne de 3,6 % par an.
La conséquence essentielle des croissances indienne et chinoise est l'explosion de la consommation de charbon. Les deux pays absorbent déjà 45 % de la consommation mondiale de charbon et, d'après le scénario de référence, devraient compter pour les quatre cinquièmes de l'accroissement de la production d'ici à 2030. Ces chiffres expliquent à eux seuls l'accroissement exponentiel de la consommation de charbon au cours des prochaines décennies. Les importations chinoises et indiennes de gaz et de pétrole devraient également augmenter très fortement au cours de la même période.

La combinaison d'une forte augmentation globale de la demande d'hydrocarbures et de la concentration des ressources chez un petit nombre de pays producteurs implique une réelle menace pour la sécurité énergétique des pays consommateurs

Si le fait d'importer de l'énergie ne constitue pas en soi une source d'insécurité, l'absence de diversité dans les sources d'approvisionnement placera les pays consommateurs à la merci de la moindre interruption des flux en provenance de quelques grandes zones de production en situation de quasi monopole. Or les deux principales régions productrices (le Golfe Persique pour le pétrole, la Russie pour le gaz) présentent chacune des facteurs d'insécurité. Le Golfe Persique est en proie à de graves troubles géopolitiques susceptibles de menacer à la fois la production et le transport du pétrole (les voies maritimes pour l'exportation du brut étant particulièrement vulnérables aux attaques). De sérieux doutes existent par ailleurs sur la capacité ou la volonté de la Russie à consentir les investissements nécessaires pour un accroissement durable de sa production gazière (dans la mesure où la Russie a un intérêt politique évident à entretenir l'incertitude, et partant la division et l'esprit d'accommodement, chez ses partenaires européens).

L'accroissement de la consommation d'hydrocarbures constitue en outre une lourde menace pour le réchauffement climatique

D'après le scénario de référence, les émissions mondiales de CO₂ liées à l'énergie augmenteront de 57 % entre 2005 et 2030. Ayant supplanté les Etats-Unis dès 2007, la Chine est appelée à demeurer pour longtemps le premier émetteur de gaz à effet de serre; toutefois, le taux d'émission par habitant de la Chine ne devrait représenter que 40 % du taux américain en 2030. Avec un taux par habitant encore très inférieur, l'Inde devrait néanmoins devenir le troisième émetteur mondial de CO₂, derrière les Etats-Unis.

Une action déterminée des pouvoirs publics au niveau mondial est nécessaire – et possible

C'est le principal enseignement de ce rapport: l'impact des politiques publiques de maîtrise de la consommation d'hydrocarbures pourrait s'avérer décisif. L'AIE envisage deux scénarios possibles:

– le scénario de politiques alternatives: la mise en place des mesures actuellement envisagées par les gouvernements partout dans le monde pourrait aboutir à une stabilisation des émissions mondiales après 2020, puis à une réduction de 19 % à l'horizon 2030, par rapport au scénario de référence. Si cette baisse devait se poursuivre après 2030, la concentration atmosphérique à long terme de gaz à effet de serre, exprimée en équivalents CO₂, pourrait se stabiliser à environ 550 parties par million (ppm). Selon l'estimation du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), cette concentration correspondrait à une élévation de la température moyenne d'environ 3°C par rapport au niveau de l'ère préindustrielle;

– le scénario de stabilisation à 450 ppm: pour limiter à 2,4°C au maximum la hausse moyenne des températures mondiales, la concentration à long terme de gaz à effet de serre dans l'atmosphère devrait être stabilisée à environ 450 ppm. Il faudrait pour cela que les émissions de CO₂ culminent en 2015 au plus tard et diminuent ensuite jusqu'à atteindre, à l'horizon 2050, un niveau inférieur de 50 % à 85 % au niveau de 2000. Selon l'AIE, une telle diminution implique que les émissions de CO₂ liées à l'énergie ne dépassent pas 23 Gt en 2030, soit 19 Gt de moins que dans le scénario de référence et 11 Gt de moins que dans le scénario de politiques alternatives. Ce résultat ne pourra être atteint que par une mobilisation exceptionnelle des pouvoirs publics et une série de ruptures technologiques. Il s'agira d'obtenir à la fois une utilisation plus rationnelle des énergies fossiles dans l'industrie, les bâtiments et les transports; une augmentation de la part relative de l'énergie nucléaire et des énergies renouvelables; ainsi que la généralisation du recours à la technologie de captation et de stockage du CO₂ (CSC) dans la production d'électricité et l'industrie. La priorité des pouvoirs publics devra être la limitation de l'utilisation des centrales à charbon – ou à défaut, la généralisation extrêmement rapide de la technologie du charbon propre.

La nécessité incontournable de la coopération internationale

Dans tous les cas de figure, l'AIE souligne qu'aucun de ces défis ne pourra être résolu sans une coopération extrêmement étroite entre les pays de l'AIE d'une part, la Chine et l'Inde d'autre part. L'émergence soudaine de la Chine et de l'Inde au rang de géants économiques mondiaux est sans conteste un des phénomènes majeurs de ces dernières années. Cette émergence recèle d'innombrables opportunités pour le bien-être économique de l'humanité. Mal maîtrisée, elle comporterait toutefois des risques considérables pour la sécurité énergétique et l'avenir écologique de la planète.

Quentin Perret
Pôle Etudes, Responsable du Groupe Russie et Europe Orientale